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[buddenbrook]

MAFIA CAPITALE

Una disamina sui fatti

Seconda Parte

Introduzione

Per evitare confusioni e fraintendimenti questo post serve a chiarire — nel limite del possibile — i rapporti della PA con i fornitori e il ruolo politico nelle decisioni di spesa corrente e straordinaria. Non interessano qui difese o attacchi politici né tanto meno “forcaiolismi” populisti.

Per capirci qualcosa seguiamo l’ordinanza di applicazione di misure cautelari formulate dal GIP Flavia Costantini. Inoltre verrà presa in esame anche la prima ordinanza, sempre dello stesso GIP. Cominciamo col dire che non a tutti gli indagati è stata contestata l’aggravante dell’associazione mafiosa. Tra i politici il solo è Luca Gramazio. Le cooperative coinvolte sono quelle del gruppo “29 Giugno” di Buzzi e “La Cascina” di Cammisa.

Gli attori principali

L’organizzazione alla quale viene contestato il reato di associazione mafiosa è capeggiata — secondo l’accusa (precisazione che varrà per il resto del post) — da Massimo Carminati e Salvatore Buzzi.
Oltre ai già citati Carminati e Buzzi fanno parte della associazione:

Luca Gramazio, consigliere regionale PDL del Lazio.

Franco Panzironi, imprenditore operante soprattutto nel periodo 2008-2013.

Nadia Cerrito, segretaria delle cooperative di Buzzi e Alessandra Garrone collaboratrice e compagna del Buzzi stesso. Inoltre per il 416bis gli altri indagati sono: Riccardo Brugia, Fabrizio Testa, Cristiano Guarnera, Giuseppe Ietto, Agostino Gaglianone, Carlo Pucci, Riccardo Mancini, Fabio Gaudenzi, Roberto Lacopo, Matteo Calvio, Claudio Caldarelli, Carlo Guarany, Paolo Di Ninno.

Fatta questa premessa — per non fare confusione — conviene dividere la presunta storia criminale in varie sezioni. Seguendo, come scrivo sopra, la prima ordinanza si possono dividere quattro grandi temi.

– Le corruzioni nel comune di Roma

– La questione dei debiti fuori bilancio

– Il ruolo delle cooperative negli appalti della PA

– La presunta attività di favoreggiamento di Luca Gramazio

La questione dei debiti fuori bilancio

Cominciamo con la definizione fornita dal Ministero dell’interno con la circolare del 20 settembre 1993.
I debiti fuori bilancio è definito come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro […] assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”

Tutto chiaro?
Almeno — per chi non è addentro alla materia — si potrebbe rispondere: non del tutto.

Cominciamo a sfatare due miti. Il primo è che l’eccessivo ricorso alle spese poste nel debito non a bilancio programmato è un problema che il legislatore ha cercato fin dagli anni 80 di normare. Il secondo è che l’utilizzo “patologico” e non più straordinario di questa procedura è frequentemente riscontrabile sulla qusi totalità delle province e comuni italiani.

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Quando si possono fare debiti fuori bilancio 5 ipotesi

prima ipotesi
La prima ipotesi di debito fuori bilancio riconoscibile si verifica in presenza della formazione di una sentenza passata in autorità di cosa giudicata, con la quale l’ente locale è stato condannato al pagamento di una somma di danaro.

Solo in questo momento, infatti, il debito a carico dell’ente locale concretizza i requisiti della certezza, in quanto ne viene determinato l’ammontare, della liquidità, giacché è solo a partire da tale momento che esso assume la sua natura di debito di valuta, e della esigibilità, poiché è dalla formazione del giudicato sulla sentenza di condanna che vengono meno tutte le condizioni e tutti gli ostacoli al pagamento della somma dovuta al creditore da parte della pubblica amministrazione.

seconda ipotesi
La seconda ipotesi di debito fuori bilancio riconoscibile si configura in presenza della copertura di disavanzi di consorzî, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti derivanti dallo statuto, dalla convenzione o dall’atto costitutivo, sempre che sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 ed il relativo disavanzo di esercizio derivi da fatti di gestione.
I consorzî cui fa riferimento l’art. 194, comma 1, lett. b) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 sono quelli di cui al precedente art. 31. Essi, nella loro poliedricità, possono essere istituiti per la gestione di tre evenienze distinte: servizî a carattere imprenditoriale, pubbliche funzioni e servizî a contenuto sociale.

terza ipotesi
La terza ipotesi di debito fuori bilancio riconoscibile si configura qualora sia necessario procedere, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da leggi speciali, alla ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l’esercizio di servizî pubblici locali.

quarta ipotesi

La quarta ipotesi di debito fuori bilancio riconoscibile si configura in presenza di procedure espropriative o di occupazione d’urgenza funzionalmente connesse all’esecuzione di opere di pubblica utilità.

quinta ipotesi

La quinta ipotesi di debito fuori bilancio riconoscibile si configura in presenza di acquisizioni di beni e servizî avvenuti nell’espletamento di pubbliche funzioni e servizî di competenza, ma in violazione degli obblighi previsti dai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente locale.

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Altra definizione

Cosa sono i debiti fuori bilancio. Una definizione di debito fuori bilancio l’ha fornita il Ministero dell’Interno con la circolare 20 settembre 1993 n. F.L.21/1993 dedicata ai problemi del risanamento degli enti locali territoriali in stato di dissesto. In particolare, secondo il Ministero dell’Interno, il debito fuori bilancio può essere definito come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro […] assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”.
Tradotto, vuol dire che i debiti fuori bilancio sono debiti assunti da un Comune al di là degli stanziamenti previsti dal bilancio di previsione. Debiti, in altri termini, contratti senza deliberazione e oltre il limite di spesa autorizzato

A chi spetta il riconoscimento dei debiti fuori bilancio? Spetta, come accennato poc’anzi, al consiglio comunale, che ha l’obbligo di trasmettere gli atti di riconoscimento della legittimità dei debiti alla competente Procura regionale della Corte dei Conti. Sarà quest’ultima a verificare che non vi siano eventuali danni patrimoniali o responsabilità nel caso in cui il riconoscimento sia avvenuto al di fuori delle ipotesi previste dalla legge

Come vengono ripianati i debiti fuori bilancio? Sempre il Tuel, all’articolo 193, offre la possibilità, a Comuni e Province, di utilizzare tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di prestiti; risorse che, per legge, hanno una specifica destinazione; vendita di beni patrimoniali disponibili. I Comuni hanno quindi una certa discrezionalità nel decidere quali risorse finanziare impegnare e possono anche scegliere di ricorrere a un piano di rateizzazione della durata di tre anni (piano da concordare con i creditori) e all’accensione di mutui (quest’ultima eventualità è praticabile solo per la copertura dei debiti fuori bilancio maturati prima dell’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, con la quale si è stabilito che gli enti locali possono indebitarsi solo per le spese di investimento)

Altre fonti

I lettori ci hanno chiesto qualche delucidazione sintetica su cos’è un debito fuori bilancio? Cercheremo di fare una sintesi, anche se la materia è complessa e ricca di sfaccettature.
Il debito fuori bilancio è una spesa assunta in violazione delle norme giuscontabili, senza le procedure previste per la formazione della spesa. L’acquisizione di beni e servizi in modo difforme dalle norme dà luogo, in linea di massima, ad un rapporto obbligatorio intercorrente tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la spesa. In parole povere, chi ordina un acquisto o fa una spesa senza seguire le procedure di legge paga di tasca propria. Tuttavia il d.lgs. 267/2000 individua cinque categorie di debiti degli enti che pur derivando da processi anomali possono e devono rientrare nella contabilità regolare attraverso una delibera consiliare di riconoscimento.

Il consiglio comunale. Si richiama l’attenzione sul fatto che la deliberazione consiliare di riconoscimento dei debiti fuori bilancio deve fornire la concreta prova dell’utilità, congiunta all’arricchimento per l’ente. I due requisiti devono coesistere, cioè il debito fuori bilancio deve essere conseguente a spese effettuate per funzioni di competenza dell’ente, fatto che individua l’utilità, e deve essere derivato all’ente un arricchimento. Sul concetto di utilità e arricchimento. Quando un ente locale realizza, per esempio, una piazza o una strada, l’opera esprime “utilità” perché soddisfa un interesse generale di una intera comunità che può fruirne per i propri bisogni di cittadino; inoltre, la stessa opera, contestualmente soddisfa un secondo requisito che può definirsi di “arricchimento” perché si realizza un investimento che fa crescere il valore del patrimonio pubblico dell’ente.

Il Ministero dell’Interno, con Circolare del 20 settembre 1993 ha definito il debito fuori bilancio come un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente assunta in violazione delle norme giuridiche e contabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali; Il debito fuori bilancio consiste, quindi, in un’obbligazione maturata senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l’assunzione dell’impegno di spesa come previsto dal Testo Unico degli enti locali ovvero fuori dagli stanziamenti previsti dai bilanci di previsione. In altri termini una spesa effettuata dall’ente senza copertura finanziaria.
Dall’art. 191 del TUEL dice “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria”
Secondo la Corte dei Conti il debito fuori bilancio è un’obbligazione sorta senza il rispetto delle regole giuridiche contabili proprie degli Enti Locali. In poche parole un debito fuori bilancio è una spesa che è stata effettuata senza aver effettuato l’impegno e che non è mai stata liquidata.
Dalle precedenti affermazioni possiamo quindi distinguere le differenze tra un “normale” debito (più precisamente “residuo passivo”) e un debito fuori bilancio: il debito fuori bilancio è un debito che rappresenta una spesa non impegnata e liquidata; il residuo passivo è un debito impegnato e liquidato, quindi correttamente inserito in bilancio, ma non ancora pagato al fornitore del bene o servizio.

Cosa succede quando c’è un debito fuori bilancio due scenari

Quindi è debito (perché non è stato liquidato) ed è “fuori bilancio” perché non è mai stato impegnato in nessuno bilancio di previsione. Dopo aver generato un debito fuori bilancio un’amministrazione può:
1) Farlo riconoscere al consiglio comunale (che è l’organo responsabile del bilancio di previsione) e trovare una copertura finanziaria (da fondi propri o da un prestito o un mutuo); con il ‘riconoscimento da parte del Consiglio comunale si inserisce il debito in bilancio dopo aver trovato la copertura finanziaria cioè con quali risorse quel debito viene pagato.
2) Fare finta di niente, tanto quando tale debito verrà a galla sarà un problema di un’altra amministrazione.
Vi lascio immaginare quale sia stata la scelta delle precedenti amministrazioni.

Chi può approvare un debito fuori bilancio consiglio comunale consiglio comunale

Approvato dal consiglio comunale o provinciale, revisionato dalla corte dei conti

Se non viene approvato il bilancio generale amministrazione commissariata

Il Consiglio Comunale ha il compito di legittimare i debiti fuori bilancio dell’ente. In pratica, legittimando un debito fuori bilancio, il Consiglio Comunale riconosce che il Comune ha davvero questo debito e che deve necessariamente trovare i fondi necessari per la sua estinzione. Non riconoscere un debito fuori bilancio ha molti aspetti positivi (e immorali) nel breve periodo, in quanto facendo finta che tale debito non esista la giunta municipale ha meno difficoltà nella stesura dei successivi bilanci di previsioni. Nel lungo periodo il mancato riconoscimento del debito provoca conseguenze disastrose; molti creditori, infatti, non stanno alla finestra ad attendere e quindi, invece di aspettare invano che qualcuno paghi loro ciò che gli è dovuto, preferiscono intraprendere le consuete vie legali. L’ente, come si è visto in questi ultimi anni, si ritroverebbe improvvisamente commissari ad acta che, senza ostacoli e senza scrupoli, riscuoterebbero forzatamente le somme dovute direttamente dalla tesoreria del comune. Tutto questo aggrava ancora maggiormente i problemi di liquidità dell’ente portandolo inesorabilmente al dissesto finanziario.

Esempio pratico Comune di Palagonia

Andiamo sul dettaglio: i debiti fuori bilancio (art.194) vengono distinti in cinque tipologie, indicate da una lettera dell’alfabeto:
a) SENTENZE ESECUTIVE: l’amministrazione comunale non può prevedere che perderà una causa in tribunale. Una condanna esecutiva, con tanto di risarcimento, ai danni del comune non è prevista in nessun bilancio e quindi è un “debito fuori bilancio”.
Esempio: Debito fuori bilancio Sicilsaldo s.r.l.
Il tribunale di Caltagirone con sentenza n° 50/2012 condanna il Comune di Palagonia a risarcire la Sicilsaldo s.r.l. per un importo di 700.000 €. Una sentenza, in pratica, è già una prima legittimazione del debito. Infatti un tribunale dello Stato italiano riconosce che il Comune ha questo debito e gli impone di pagarlo. Nonostante ciò il Consiglio Comunale è tenuto a riconoscere questa tipologia di debito fuori bilancio.
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni
Spesso gli enti comunali per la gestione dei servizi preferiscono costituire aziende speciali ad hoc. Un esempio classico è la Multiservizi del Comune di Catania. In passato l’ex sindaco Calanducci aveva ipotizzato la creazione di una azienda speciale che si occupasse dei principali servizi comunali palagonese. Tale ipotesi, per fortuna, è stata accantonata a causa dei litigi tra i consiglieri comunali per chi doveva accaparrarsi le fette più grosse. Ad oggi il Comune di Palagonia non ha aziende speciali.
Stesso discorso per i consorzi: un esempio di consorzio è il Kalat Ambiente srr di cui fanno parte tutti i comuni del calatino e che in futuro gestirà la raccolta dei rifiuti nel nostro comune.
Uno solo è il debito fuori bilancio di questa tipologia, si tratta di quote di partecipazione mai pagate all’Asi (Azienda di Sviluppo Integrato), una s.p.a a cui il Comune di Palagonia ha aderito nel 1997. Totale del debito: 31.000€ circa.
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di societa’ di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.

(Non esistono debiti fuori bilancio di tale tipologia)

d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità (espropri);

Gli espropri sono uno dei tasti più dolenti riguardo la situazione debitoria del Comune di Palagonia. L’edificazione di grandi opere spesso necessitano di bandi regionali o statali: tali bandi concedono al Comune fondi necessari alla realizzazione dell’opera e una quota di questi fondi è destinata esclusivamente al pagamento degli espropri. Spesso queste quote sono insufficienti a causa di modifiche del progetto in corso di realizzazione o per una mancata e incorretta gestione delle risorse a disposizioni.
Tra questi debiti troviamo gli espropri per il palazzetto dello sport (incompleto), per la via di fuga (scadente), per gli alloggi popolari, per le strade di quartiere altarello, per l’ampliamento del municipio ecc…
Si, avete capito benissimo: non solo ci ritroviamo opere incomplete (come il palazzetto dello sport) o opere complete ma fatte male (via di fuga), ma dobbiamo ancora dei soldi per questi lavori!
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilita’ ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Qui ritroviamo di tutto: avvocati, ingegneri, architetti, consulenti, cooperative, associazioni, aziende, ditte, forniture e tanto altro ancora…
Tutte persone o soggetti che hanno effettuato un lavoro o un servizio (nel bene e nel male) per il comune e non sono mai state pagate: avvocati che hanno difeso il comune nei vari processi, ingegneri o architetti che sono stati incaricati in vari progetti, ricoveri di anziani o di disabili, lavori nella rete idrica, canili, demolizioni, geometri, assicurazioni ecc…
Nei prossimi post pubblicherò i debiti fuori bilancio più eclatanti e sostanziosi che il Consiglio Comunale sta in questi giorni legittimando.

Perché i debiti fuori bilancio non sono stati mai riconosciuti?
Come ho affermato in Consiglio Comunale, molti debiti fuori bilancio del Comune di Palagonia sono stati “generati” quando ancora alcuni degli attuali consiglieri comunali non erano neanche nati. I debiti fuori bilancio sono una patata bollente che le varie amministrazioni hanno deciso di non affrontare mai. Anzi alcuni funzionari e amministratori in passato si sono vantati del fatto (falso) che il Comune di Palagonia non aveva debiti fuori bilancio.

Quali resposabilità hanno i Consiglieri Comunali che si sono succeduti?
Il Consiglio Comunale è, per legge, l’organo di controllo e di indirizzo politico dell’amministrazione comunale. Il compito di controllare l’amministrazione comunale non è mai stato garantito in passato dal consiglio. Per questo motivo, a mio avviso, i consiglieri passati hanno grosse responsabilità, oltre a chi ha amministrato, riguardo la situazione debitoria del Comune.

Qualcuno pagherà gli errori commessi in passato?
Il compito del Consiglio Comunale è quello di riconoscere i debiti. Naturalmente, su molti debiti, è doveroso fare le eventuali considerazioni politiche. Ma il Consiglio Comunale non è un tribunale: dopo aver legittimato il debito, esso verrà esaminato dalla Corte dei Conti che individuerà gli eventuali responsabili.

Fonti utilizzate

Prima ordinanza mafia capitale

Seconda ordinanza mafia capitale

[buddenbrook]

Presentazione problema debito fuori bilancio

Cominciamo a sfatare due miti. Il primo è che l’eccessivo ricorso alle spese poste nel debito non a bilancio programmato è un problema che il legislatore ha cercato fin dagli anni 80 di normare. Il secondo è che l’utilizzo “patologico” e non più straordinario di questa procedura è frequentemente riscontrabile sulla quasi totalità delle province e comuni italiani. Questa definizione fornita dal Ministero dell’interno con la circolare del 20 settembre 1993:
“Il debito fuori bilancio è definito come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro […] assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”

Il riconoscimento del debito fuori bilancio spetta al consiglio comunale o provinciale che poi lo trasmette alla Corte dei Conti. E’ quest’ultima che verifica che non vi siano eventuali danni patrimoniali o responsabilità nel caso in cui il riconoscimento sia avvenuto al di fuori delle ipotesi previste dalla legge. Secondo l’art. 194 del Testo Unico Enti Locali (TUEL) ci sono cinque casi in cui si può derogare al normale processo di stanziamento di fondi per la previsione di bilancio.
– sentenze esecutive
– copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni
– ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali
– procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità
– acquisizione di beni e servizi nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente

Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del
bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria. A meno che…
A meno che non ci sia urgenza o eccezionalità. Secondo l’art.191 TUEL:
“Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta,
qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti […] sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall’articolo 194″

Tutto chiaro?
Almeno — per chi non è addentro alla materia — si potrebbe rispondere: non del tutto.

Faccio due esempi di debito fuori bilancio; uno regolare, l’altro no. Anche se una netta demarcazione — si vedrà più avanti — non è così semplice come ad un primo sguardo potrebbe sembrare.

Violento temporale. Una vecchia strada viene devastata. E’ una spesa che deve essere sostenuta pur non essendo prevista ed in più l’ente decide di rifare la strada con materiali nuovi e dotandola di un marciapiede rialzato visto che — in passato — ci sono stati parecchi investimenti di pedoni. Questo è un caso di spesa che viola i principi contabili ma può essere messa fuori bilancio in quanto spesa non prevista (violento temporale) e di pubblica utilità (una volta distrutta la strada tanto vale rifarla in modo che arrechi utilità per la comunità).

Arrivo di migranti da zone di guerra. Evento imprevisto anch’esso e quindi messo come debito fuori bilancio. I migranti vengono portati in centri di accoglienza per identificazione e richiesta asilo. L’ente contatta una ditta o cooperativa per la fornitura di servizi adeguati allo scopo. Passa un anno… passa il secondo anno… il terzo… e i migranti aspettano ancora nel centro di accoglienza di sapere cosa possono fare e dove possono andare. La ditta o cooperativa continua a fatturare e l’ente, ogni anno, continua a mettere questa spesa come “non prevista” in modo tale da far risultare il proprio operato fiscale più virtuoso, creando in pratica degli avanzi fittizi (o disavanzi più in linea con la linea programmatica di spesa di bilancio).

Quindi come si nota il problema non è tanto (o meglio non solo) la spesa in se quanto il fatto di considerala nel bilancio di previsione o no. Nel secondo caso la spesa deve essere imprevista oppure — se spalmata su più anni — arrecare pubblica utilità per la cittadinanza. Comunque sia, nel caso di acquisto di beni o servizi che vanno al di là della gestione annuale, i successivi bilanci devono contenere la spesa in previsione; detto in altre parole l’acquisto deve emergere e diventare spesa programmata. Se questo non succede… beh se questo non succede la giunta che verrà dopo (magari di colore politico diverso) si troverà un bilancio che sembrerà in ordine ma che sotto sotto avrà parecchie fatture da onorare. Fatture prevedibilmente impreviste.

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